有一种观点认为，限制农民迁徙自由的逆转事件发生在50年代中期以后。50年代中期以前，农民招工、进城、搬迁和谋生的自由还相当大，机会也比较多。（发展研究所综合课题组：《改革面临制度创新》第88页，上海三联书店1988版）事实上，逆转发生的时间还应当往上推。导致逆转出现的诱因是城乡巨大差别。近几年来，城里的工人生活提高得快，而乡村的农民却依然很苦，所以各地乡下人都往城里跑……有人说，如今的工人生活在九天，农民的生活在九地，有'九天九地'之差，这话值得引起注意。（包括北京）。（《毛泽东选举》，第五卷，第101－115页）梁漱溟说这些话的时候是五十年代初。人往高处走，水低处处流。农民当然有权向往新的更好的生活。1952年11月26日，《人民日报》开始最初的盲流预警信号：近来有不少地区发现农村剩余劳动力盲目流入城市，应劝阻农民盲目向城市流动。1953年4月17日，周恩来总理代表政府下达《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。（《中央人民政府法令汇编》，1953，第373－374页，法律出版社1982年版。）这是以政府名义下达的第一个阻止农民进城的指示。指示要求对从农村流入城市的农村劳动力实行计划管理。1953年9月11日，梁漱溟开始倒霉就是因为他对这种所谓的对农村劳动力实行计划管理的政策有意见。当时，他的话是这样说的：农民都往城里跑（包括北京）。城里不能容，又赶他们回去，形成矛盾。（《毛泽东选举》，第五卷，第101－115页）从50年代中期开始，对农民迁徙自由进行限制的政府行为开始加大力度。1956年12月30日，周恩来签发第二份限制农民进城的指示－－－《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》。这个指示等于向农民提出警告：如果你在城市中没有亲友，千万不要进城，否则政府将要进行遣返。（《中央人民政府法令汇编》，1957年7月－12月，第225－226页，法律出版社1957年版）以政府出面强行遣返在城市中没有亲友的农民的做法对阻止农民进入城市几乎没有产生阻吓作用。河北、河南、安徽、江苏、山东、广西等省农民仍然象潮水般地涌入城市。1957年内务部的一个报告说：河南一个村庄98个劳动力只剩下队长和副队长两人坚持在农村劳动。（《中央人民政府法令汇编》，1957月7月－12月，第107－111页，法律出版社1957年版。）在这种情况下，1957年3月2日，周恩来第三次签署阻止农民外流的指示－－《国务院关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，决定在外流人口必经的沿途交通中心和车站，对进城农民进行劝阻。2、党和政府截盲流1957年12月18日，中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。它标志共产党政府不再对盲流温文尔雅，堵截农民进城的措施开始升级，根据这个指示，一体化的城乡隔离体制初具雏形。

　　第一，通过农民合作社对有外流打算的农民进行劝阻，农民合作经济组织被强加政府功能。指示要求农民合作组织不得随便向农民开具外流证明信，同时进一步授权合作社以剥夺农民人身自由的权力：对于那些不事生产，游手好闲，喜欢外跑，并且引诱别人外出的人，应当严加批评，如果屡教不改，应当交农业合作社监督他们劳动改造。从这儿看出，仅仅为了建立城乡隔离制度的需要，共产党一昔之间改变了合作社的性质，甚至将合作社变成了警察分所。第二：在交通水利枢纽进行劝阻：指示说：要在铁路沿线或交通要道，选择适当地点或者车站设立以民政部门为主，由公安、铁道等部门参加的劝阻机构；各省交界的交通要隘及其他农村人口流动甚多的铁路和公路车站，水运码头和港口，也可以设立劝阻机构，沿途进行劝说和遣送返乡工作，务必注意不要使农民流动太远或集中城市，增加遣送返乡的困难。铁路交通部门，应当在车站、港口和车船中加强查票制度，……对于无票和欠票乘车乘船的农村外流人口，应当收容起来交就近的劝阻机构，经过劝说，迅速送回原籍。'第三：建立收容审查制度对付外流农民：'在城市和工矿区，对盲目流入的农村人口，必须动员他们返回原籍，并且严禁流浪乞讨。公安机关应当依照城市户口管理规定，进行严格户口管理。在农村人口流入较多的城市，应当由民政部门设置收容所，临时收容，集中送回原籍；收容中可以组织他们劳动生产，自挣回家路费。对于招摇撞骗、破坏法制、扰乱治安的坏份子，应当依照情节给予处罚，情节严重的予以劳动教养或者依法予以刑事处份。'第四：钳制农民的生活来源：'应当加强城市粮食供应的限制，……对自由市场应当加强领导，严格控制其范围。应当取缔无照商贩和无照车辆运输，防止农民弃农经商，进城从事商业投机活动。'第五：确定城市居民招工优先权：'各企业、事业部门和机关、部队、团体、学校等一切用人单位，招用个人和临时工（包括搬运工、保姆等）应当尽先在城市中招收。如果必须在农村中招收，应当采用与就近农村的农业生产合作社签订劳动合同的办法招收，合同期满后，由用人单位直接遣返原籍。'（《中央人民政府法令汇编》，1957年7月－12月，第229－231页，法律出版社1982年版）3、恶法典范：《中华人民共和国户口登记条例》城乡隔离制度发展的最后阶段是中国的立法机于1958年1月9日通过《中华人民共和国户口登记条例》，从立法程序上正式建立中国的城乡隔离制度。当时，公安部长罗瑞卿向中国的人大立法机关说：之所以修改现行的户籍管理制度，是因为它'没有规定制止农村人口盲目流入城市'的规定。（《中华人民共和国法规汇编》，（1958年1月－6月），第209页－216页，法律出版社，1982年版。）

　　正是因为中国建立了制止农民'盲流'的户口制度，从而使共产党政权这个人类历史上最大的奴隶主在将中国农民沦为奴隶的过程中迈出了决定性的一大步。户口制度是1949年之后共产党政权建立起来的城乡隔离制度的核心。以户口制度限制农民进入城市，阻止农业人口变成非农业人口，即'农转非'，在经济学家看来，这种做法阻碍了生产要素的流动，在法学家们看来，这两类户口制度的建立限制了农民的迁徙自由和居住自由。而在中国大陆当过知青的香港《开放》杂志的一位编辑说，中国农民之所以愚昧，这是因为中国农民长期被隔绝于城市文明之外。（蔡咏梅：《土改使农民失去自由－－我在四川的见闻与体验》，《开放》，1999年3月号，第39－42页）将农民隔绝于城市文明之外，当然是托户口制度之福。城市与乡村本来只是一个地理概念，户口制度的功能本来就是用来进行人口统计，但是共产党政府却将他们巧妙地利用起来，为当代中国最黑暗的制度之一－－城乡隔离制度服务。'公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。'（第10条）这一规定是中国的世袭农民制度。中国农民的迁徙自由就是通过这一条法律剥夺。'公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，当返回住地。'（第16条）罗瑞卿说'公民因探亲、访友、治病、旅行等外出、暂住需要的时间，一般的说三个月是足够的。'这一条的目的是要剥夺农民在城市的居住自由。

　　有趣的是，如果比较一下历史上希腊释奴令，便会发现，中国的户口制度已经将农民变成了连奴隶都不如的制度。释奴令一共给了奴隶四项权利，这些权利是：第一，一个受保护的社会成员的法律地位；二，免于随意逮捕的自由；三，自行选择工作的权利；四，自行选择迁徙的权利。（W.L.Westerman.Between Slavery and Freedom,American Historical Review,L(1945),213－27)根据这个户口条例，农民'不务正业、游手好闲，利用外出、暂住长期流浪在外，不事生产'都被当政府剥夺和限制农民自由的借口，这在今天也是难以想象的。如果连城都不让进，或者只许进城探亲访友三个月，农民又如何自由选择工作和自行决定迁徙？当公民事实上被分为城市公民和农村公民的时候，法律所'保护'的农民的社会成员的地位充其量只是一个贱民的地位。

　　1958年，罗瑞卿部长代表中国政府向人大作户口条例的报告时，曾经很清楚地意识到他的任务之一就是如何为一纸法律废除公民的居住自由和迁徙自由打圆场。他说：'条例草案中某些带有约束性的规定，……都是根据国家的统筹方针的安排，为六亿人著想，对六亿人口负责，是用来保护广大人民的政治权利和经济利益的。因此，它同公民的居住和迁徙自由是没有抵触的，而且是保护广大人民的民主自由的；且是保护公民的居住和迁徙自由的。'（15。《中华人民共和国法规汇编》，1958年1月－6月，第209页－216页，法律出版社1982年版）尽管如此，代表中国政府的罗瑞卿始终无法掩饰自己语义重复的无力解释。国际上公认的迁徙自由是指公民在自己领土上的迁徙自由，这种自由甚至包括进出自己本国领土的自由。但中国政府却将中国农民的迁徙自由从全球范围、全国范围缩小到一个农村小小合作社内的迁徙自由，这等迁徙自由、居住自由只有共产党政权才能发明出来。罗尔斯在他的《正义论》的开场白中说，正义原则不许牺牲部份人的自由来换取另一部份人的更大的利益。共产党政权所作的是：为了城市一小部份人的更大利益而牺牲农村6亿农民的自由。不仅如此，罗瑞卿还居然代表中国政府说这是'保护广大人民的民主和自由'，在中国到底谁是广大人民？这种'广大人民'的逻辑也只有中国这样的政府才能创造出来。

　　二、户口制度改革改了什么？

　　实行家庭联产承包责任制后，中国的'盲流'便象海浪一样一遍又一编冲刷著制造城乡隔离的户口制度。1987年统计，23个百万人的大城市种，流动人口日均流量已近1000万，1989年流动人口达到5000万。（人民日报记者讯：《全国流动人口目前达到5000万》，《人民日报》，1989年3月4日第2版）而目前一个为多数专家、学者认同的数字是：现在全国离土离乡进城务工的农民工约有8000万人。（傅昌波：《8000万城市农民工何处去》，《人民论坛》，1998年第4期）原《中国农民》杂志的总编辑陈越光说，这8000万'意味著多于整个法国的人口在欧洲大陆上来回行走，其波澜壮阔是世界历史上任何一个民族大迁徙都无法比拟的。'（傅昌波：《8000万城市农民工何处去》，《人民论坛》，1998年第4期）面对如此多的'盲流'的冲击下，说如今的户口制度一点也没有改，这未免有些冤枉当今政府，但这种改革究竟如何呢？

　　归纳起来，户口制度的改革大体上为以下三步：第一步：从实行家庭联产承包责任制开始，农民到八十年代中期，在意识到农民向城市流动是必然趋势的情况下，其主导性的政策是'离土不离乡'，农民就地消化。这就不难理解为什么国务院1982年12月17日批转的《公安部关于解决农村落户问题的请示》中仍然主张'要坚持新生婴儿随母落户原则。农村妇女与城镇职工、居民结婚所生的子女，不论出生地在哪里，都应在其母常住户口所在地申报出生登记。''离土不离乡'政策的一个变通性的政策是集镇农民的出现。1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始允许哪些有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户，对这些人，公安部门发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口，口粮自理，不享受计划供应的商品粮。于是，一种新的户口种类－－自理口粮户口开始出现。事实上，城镇户口政策的执行具有更大的弹性。例如，浙江海宁市允许农民花8000－10000元'购买'城镇户口，允许购买了城镇房屋的农民迁入城镇。（张乐天：'公社制度终结后的浙北农村政治与经济－－浙北农村调查引发的思考'，《战略与管理》，1997年第1期，第110－120页。）无奈农村剩余劳动力实在太多，农活又太有季节性，集镇再好，终挡不住农民大军向大中城市滚滚而来，在这种情形下，仅仅从保障农民经营自由的需要，共产党政权只好对农民向城市流动实行睁只眼闭只眼政策。1980年哪个承认包产到户合法化的著名的共产党75号文件慎之又慎地说：允许'少数要求从事个体经营，可以在得到许可的情况下，持证外出劳动和经营'。更有名的1983年1号文件也只是含含糊糊地说：农民'可以按地域联合、也可以跨地域联合'。'允许劳动力一定程度的流动'。（中共中央文献研究室编，《十一届三中全会以来重要文献选读》，上下册，第625页，人民出版社1985版）第二步：从80年代中期开始，农村通向城市的大门开始略开。其标志是1985年中央1号文件和1987年的共产党政治局通过的《把农村改革引向深入》决议（允许农村剩余劳动力向劳动力紧张地区流动）和公安部的一个《暂行规定》。1985年1号文件规定：在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。（中共中央文献研究室编：《十一届三中全会以来重要文献选读》，上下册，第811页，人民出版社，1985年版。）与之配套的是，公安部在这一年制定了一项针对进城农民的管理办法－－《关于城镇暂住人口的暂行规定》，这个规定最有意思的部份是规定'对暂住时间拟超过3个月的16周岁以上的人，须申领《暂住证》'。'暂住人口需租赁房屋的，必须赁原单位或常住户口所在地乡镇人民政府的证明，由房主带领房客到当地公安派出所申报登记。'（国家工商行政管理局个体经济司：《个体工产业政策法规汇编》（二），第459页，经济科学出版社1987版。）

　　中国的事情就是这样怪得很，50年代的公安部长罗瑞卿以一个《中华人民共和国户口登记条例》革了宪法中公民迁徙自由的命，到80年代中期，公安部又以一个暂行规定革了老部长罗瑞卿提出的、中国立法机关通过的《中华人民共和国户口登记条例》》的命。1958年的这个户口条例实际上只许可农民在城里呆3个月，至于想在城里安营扎寨则是休想。现在的这个暂行规定则让暂住证代替了强制遣返。虽然这里面的合法性瑕疵重重，但城乡隔离制度开始松动了。第三步：在80年代中期之后，户口制度的'母系继承制'被突破。1998年7月22日，国务院正式批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见。这个'意见'涉及有可能改变农民身份规定包括：第一：今后新生儿可以随父母任何一方登记申报户口。第二，对已在配偶所在城市居住一定年限的公民，将根据自愿的原则准予在该城市落户；第三，男性超过60岁，女性超过55岁，身边无子女需投靠子女的公民，可以在子女所在城市落户。第四，在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或收入来源，并已居住一定年限，可准许其在该城市落户。（《北京日报》，1998年8月28日）至于90年代初，不少省市实行的'蓝印户口是现行户籍制度孕育的一种怪胎，只有发证的地方政府承认，国家不承认，而地方政府之间又互相不承认对方的蓝印。蓝印的存在价值是给那些无法或不愿在农村落户而又不能在城市落户的人们提供一个暂时的避难所。这批人绝大多数是城乡联姻的产物'。此外，'蓝印非农业户口跟红印非农业户口还是有区别的。按规定蓝印户口、农业户口不能与红头户口同立一个户头，所以我在户口簿上是找不到家的感觉的。'（袁之甫：'户籍问题'，《杂文报》1999年4月6日）在上述户口制度的改革措施中，包括'离土不离乡'、自理口粮户口的出现、暂住证的实施等新政策的实施，都没有脱离歧视农民这一出发点。户口的功能还是被异化为限制劳动力和人口的跨区域流动，而不是主要用于治安、纳税和国情资料统计服务。1998年的户口制度改革措施等于在为农民提供升学、农转非等少量途径转变身份外，又为农村妇女提供了靠婚姻关系改变身份的另外一条途径。这种改革仍然不是建立在为农民这个社会最大的弱势群体提供公平机会基础之上，它的最大好处是四川嘉凌江边哪些织布厂、丝厂、绸厂的女人再不用因为没有城镇户口无法与自己心爱的城市男人在一起而含恨嘉凌江了，城市的男人们也因此不用因为担心找农村女人结婚生下的孩子上不了城市户口了。如今的农村女人们，也不用再担心自己的下一代再是农民，不用担心今生今世不能改变农民的身份，她们大可放心地找城市男人们结婚，爱你没商量，在城市居住若干年限后，然后改变自己的农村户口身份，就象有的年青漂亮的中国姑娘不管三七二十一嫁一个美国人拿绿卡一样，婚姻的全部意义只是找准良机，将自己出卖，换来一张进入城市、改变身份的通行证。从这一个侧面，不仅可以窥见1998年户籍制度改革的问题所在，更可以看到这种改革的残酷。可以说，户籍制度是一种逼迫人出卖自己身体和灵魂的制度。当然，这种改革的受害者并不是仅仅是农村女人，农村的男人们将会是这种户口制度改革后的另一受害者。水往低处流，鸟往高处飞，一旦农村的女人奋不顾身都嫁给了城市男人，农村的男人怎打光棍吗？ 　　三。户口制度既反平等，又反自由

　　迄今为止，无论是城市公民的高贵，还是农村公民的卑贱、无论是对农民形形色色的歧视，还是莫名其妙的所谓'三元社会'（在城市社会，乡村社会之外的流动人口社会），根子都出在1958年成形并延续到今天的户口制度上。从生活和居住的地理位置上来看，当今的中国人生活在农村还是城市并不重要，一些大款或者喜欢乡间山水风光的名人骚客在厌倦了城市喧嚣之余，也想在乡下有一爿地、一套房，这些一等公民并不因为他们住在乡下而变成二等公民。真正将城市和乡村地理区域的差别转化为个人占有的社会资源、社会地位、法律权利与义务差异的是户口制度。在当今的中国，户籍制度是识别公民等级身份的唯一标准。如果二等公民制度是一座大厦，那么，户口制度便是奠定这座大厦的基石。当今中国所有与农民有关的不平等和不正义，都是从这个制度产生的。对户口制度有切肤之痛的袁之甫的先生在一篇文章中是这样控诉户口制度的：'从初中到高中，老师不断地用类似下列话语鞭策我们：'你们想穿皮鞋还是想穿草鞋？想穿皮鞋，就得悬梁刺股；想穿草鞋，就可以吊儿浪当'。穿草鞋代表农业人口，穿皮鞋代表非农业人口。要想农转非，读书上大学是一条捷径。但这条捷径是一座独木桥，千军万马闹盈盈，想挤过去不容易。''赖老天保佑，我很容易地通过了这座独木桥……变成非农业户口后，为了保证不吃二茬苦不受二茬罪，大家在择偶时都非常小心翼翼的，要与非农业户口联姻。偏偏我生来硬头颈，心想非农业户口是人，难道农业人口就不是人？别人看不起农业人口倒也罢了，你是从农业人口出身的，难道忘本自己看不起自己？要抹平农业人口与非农业人口的界限，得从我做起！''于是，我找对象时对女方的户口不作要求，给我介绍非农业户口的我去见面，给我介绍农业户口的我也去见面。也许是因为身为农业人口的生活在我身心上留下了太多的烙印吧，我跟非农业户口的闺女谈不合拍，最后选定了一个农业人口的闺女作我的终身伴侣。订婚之前，老成的领导、同事、朋友苦口婆心劝我三思，我是要拂了他们的好心，一意孤行了。相信前面有天大的苦难我们也能克服。''苦难说来就来，我们申请结婚，单位不给我们房子，理由是我的配偶不是非农业户口，不给就不给吧，只要有爱情，住仅要能蔽风雨的寒窑也是甘心的。但非农业户口的影响是非常利害的，我发誓要跟这种影响对抗，最终还是对抗不了。''户口问题又找到我的孩子身上了。这会儿我的心情没有象对待房子时那样豪迈了。我的心事重重的。按规定我的孩子户口不能随父登成非农，只能随母登成农业……但我的父亲不愿意。他说我带农业户口的妻子和孩子回来是要丢面子的。……因此，我只好放弃让妻子和孩子在故乡落户的打算。'（袁之甫：'户籍问题'，《杂文报》，1999年4月6日）

　　《人民日报》的凌志军先生是这样评价户口制度的。'每一个普通的市民和农民，都可以从身边的诸多小事感觉到城市与乡村的不同。维持这种隔离的最成功的制度，要算户籍制度，中国人由此被分成两类：农业人口和非农业人口。这两类人虽同属一个国家，同讲一种主义，但却在几乎所有的方面各自体验不同的生活。其中包括粮食、住宅、燃料、就业、教育、医疗、社会保险、兵役、婚姻、生育，等等。这些制度如此周密，几乎包括了中国人生活的一切方面。所以，至少到目前，中国人实际上是生活在两种环境中，一个是'都市中国'；一个是'乡土中国'，其间障碍，虽然不是诸如'柏林墙'那样的有形物体，但却难以逾越。对与城里人来说，收缴城市的户口以及驱入农村，是除了杀头坐牢之外的最严厉的惩办。这是中国人里连5岁稚子也知道的事。对于乡下人来说，成为非农业的人乃是他们最为期待的前途。所以人们经常听到乡下的人以服兵役考大学当劳模的办法摆脱其农民身份，甚至不惜行贿卖身来取得进入城市的合法资格。'（凌志军：《中国经济改革备忘录》，1989－1997，第16页，东方出版中心1999年版）维持乡村城市隔离的户口制度制造了中国的世袭农民制度，从此，农民的儿女永远是农民的儿女。一些人将此戏称为'农（龙）子农（孙）'制度。40多年来，国家规定每年'农转非'的城市人口不得超过千分之一点五，这些指标主要用于大中专学生、调干、军人转业安置、职工离退休顶替、熬够分居年头的夫妻随调，此外还有通过走后门转的户口等。否则，农民的子孙只能世代务农。（郑杭生等著：《当代中国社会社会结构和社会关系研究》，第65页，首都师范大学出版社1997年版）世袭农民制度中最极端、最不人道的一翼是农村子女随母亲上户口制度，它使农村妇女成为户口制度中最大的受害者。郭书田等在《失衡的中国》中摘登了一封读者来信，信中说：'我在四川省难部县工作，南部县城位于嘉凌江边。有时我在江边看到一具具女尸。听人指点说：'这具女尸是绸厂的'、'这具女尸是织布厂的'、'这具女尸是丝厂的'、'这具……'后来我了解到，他们中的一些人是近年进入城市做民工的农村姑娘。因为没有城镇户口，往往很难与市民男青年结婚，她们又不愿回到农村和农民结婚。随著年龄的增长，在巨大的社会与心理压力下，选择了含恨嘉凌江的道路。'（郭书田、刘纯彬著：《失衡的中国》－－－城市化的过去、现在与未来，第一部，第73－74页，河北人民出版社1990年版。）不仅如此，户口制度还与粮油供给制度、副食品与燃料制度、住宅制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度、知识分子改造甚至托儿所体制等浑然一体，使得一纸城市户口，成为区分社会成员权利和义务、决定社会成员身份地位的标志。在这个意义上，无论是农民被当作奴隶还是被当作二等公民，户口制度作用都是非同一般。在某种意义上，城市公民，如干部、工人因为其身份享有特权，这并不是最可怕的，可怕的是各阶层之间的永久封闭。农民穷并不值得担忧、农民愚昧也不值得可怕，最让人担忧和可怕的是农民落入万劫不复的贫穷和愚昧之中。而户口制度就扮演了这种让农民永远穷苦和愚昧的角色。

　　罗尔斯说：正义有两项重要原则必须得到遵守：第一，每个人都要享有最基本的、同等的自由；第二，容许社会和经济上存在不平等，但是两个前提是：使社会上的最弱势阶层获得最大帮助；所有职位向所有人开放，达到机会平等。（约翰．罗尔斯：《正义论》，第302页，克拉灵顿出版社，牛津，1972年版<英文版>）按照罗尔斯的第一项正义原则，户口制度可以说是剥夺了农民平等的自由权，这些自由主要是迁徙自由和居住自由。按照罗尔斯的第二项正义原则，农民被剥夺了机会平等权。农民没有迁徙自由和居住自由，被长期禁锢于农村应当说是够残酷的了，更残酷的是，作为当今中国社会的一个最大弱势群体，中国农民没有机会改变自己的命运。只要从这一点上去想象户口制度如何摧残人性，便怎么也不过份。在广东，农民只要多生孩子，面临的处罚便是永远当农民，这是1992年修订的《计划生育条例》的内容之一。（中华人民共和国地方性法规汇编，上，1992－1994）第1273页，中国法律年鉴出版社1995年版。）如果城市居民多生孩子，又应当如何处罚呢？一项法律对公民的处罚因为人的后天的社会身份的差异而变化，这种法律公平吗？

　　在现存的制度之下，农民只有透过下列四种方式才有可能转变身份。第一，'就学'：进入国家举办的中等专业以上的学校，以取得干部身份。这几乎是给所有农村年轻人提供的一个转变身份的机会，尽管这种途径犹如千军万马勇闯独木桥，但碍于招生人数、经济条件以及教育制度上农民歧视，通过这一途径转变社会身份的农民可谓凤毛麟角。第二、'农转非'：国家征用了农民的土地，使农民无法按原有生产方式生活下去，这时，政府会酌情将部份农民转为城市户口，并安排在城市就业。第三，'提干'：因为工作需要和表现好，按照国家每年分配的干部录用指标，将其转为干部。（郑杭生等著：《当代中国社会社会结构和社会关系研究》，第65，首都师范大学出版社1997年版）第四：婚姻：1998年国务院户口制度改革的主要内容。新生子女上户口随父母自愿原则。在户口制度下，农民中有幸的是千分之一点五，不幸的则是千分之五之外的所有人。40多年来，国家规定每年'农转非'的城市人口不得超过千分之一点五，这些指标主要用于大中专学生、调干、军人转业安置、职工离退休顶替、熬够分居年头的夫妻随调，此外便是通过走后门转的户口等。（郑杭生等著：《当代中国社会社会结构和社会关系研究》，第65页，首都师范大学出版社1997年版。）温顺沉默的中国农民大众渐渐地接受了自己低人一等的社会现实。从制度，在到人们的心灵，二等公民的社会就此奠定。无论是剥夺农民迁徙自由和居住自由，还是剥夺农民的平等机会，归根到底，户口制度是一种反平等自由的制度。任何社会任何人之间都会有差异，例如性别上的、职业上的、宗族上的，但这种差异与人享有平等的自由权风牛马不相及。《世界人权宣言》说的平等原则是'人人生而平等，在尊严和权利上一律平等'。《公民权利和政治权利国际公约》的平等权是指：一切人，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍、社会出身、出生或其他身份等任何区别。连早在几千年前的古罗马'十二铜表法'清晰地写著：'不得制定任何特权和法令，去偏袒一些人，并违背对所有公民都适用的法律，去损害其他人。这种一般的法律是所有个人都有权力用的，而无论来自哪个社会阶层。'

　　200多年前，美国的宪法缔造者们在宪法中宣示了自由和平等是美国的立国原则，但在1853年宪法第13条修正案废除奴隶制度以前，1954年，布朗诉教育委员会案认定黑人与白人的'平等但分离'违宪以前，没有人认为美国的自由和平等是全面和真实的。这是因为美国社会事实上的黑人二等公民制度架空了宪法上的公民平等制度。同样，半个世纪前中国的第一部宪法及今天的中国宪法，都宣称'中华人民共和国公民在法律面前一律平等'（第33条）但在农民事实上是中国二等公民这样的制度安排下，能够说中国是一个公民拥有平等的自由的国家吗？仲大军在批判中国的户口制度时说，现在的问题'不是落实政策的问题，而是落实宪法的问题了。'（仲大军，'中国社会内部的巨大冲突－－－户籍分别'，载黎鸣主编，《中国的危机》，上，第197－211页，改革出版社1998年版。）这一评论确实点到了当今中国农民问题的要害。如同美国的黑奴制架空了美国宪法的自由与平等宪法原则一样，中国的公民的平等与自由被事实上的二等公民制度架空了。从1787年到1954年，在经过了近一个半世纪后，美国黑人在宪法上的权利终于落实了，那么，中国农民的宪法权利何时才能落实呢？